紮根高鐵特定區。創造台灣新都會廊帶（2013.08）
收文編號：1040002997
議案編號：1040501071002900
立法院議案關係文書 （中華民國41年9月起編號）中華民國104年5月13日印發
院總第887號 政府提案第 14717 號之 2598
交通部函
受文者：立法院
發文日期：中華民國104年3月27日
發文字號：交路(一)字第1048700058號
速別：最速件
密等及解密條件或保密期限：普通
附件：如文
主旨：有關中華民國103年度中央政府總預算案附屬單位預算營業及非營業部分案審查總報告（修正本），非營業部分審議結果，本部主管交通作業基金之通過決議第41項，「高速鐵路相關建設基金長期投資之高速鐵路車站特定區區段徵收土地開發計畫財源主要來自舉債，為免徒增行政費用與利息費用資本化墊高投資成本而侵蝕報酬，要求高速鐵路工程局應加速車站特定區土地之處分作業，並應在1個月內向立法院交通委員會提出改進計畫」乙案，檢送書面報告如附件，請鑒察。
說明：
一、依據中華民國103年度中央政府總預算案附屬單位預算營業及非營業部分案審查總報告（修正本）之通過決議辦理。
二、高速鐵路車站特定區區段徵收土地開發計畫之計畫年期截止日為108年12月31日，屬於100%自償之計畫。現今編列之行政費用與利息費用，係為因應本計畫每年之土地處分作業所需之行政費用及支付本計畫貸款所需之利息費用。有關高鐵車站特定區土地處分不如預期，主要之原因如下：
(一)有土斯有財觀念，期待長期資產增值；
(二)地上物期滿無償歸政府所有，導致投資效益偏低；
(三)高鐵車站地區土地非位於發展成熟區域，市場缺乏需求支撐。
正本：立法院
副本：本部總務司、會計處、交通部高速鐵路工程局（均含附件）
高鐵車站特定區區段徵收土地開發計畫檢討及加速招商開發策略說明
提案摘要：
高速鐵路相關建設基金長期投資之高速鐵路車站特定區區段徵收土地開發計畫財源主要來自舉債，為免徒增行政費用與利息費用資本化墊高投資成本而侵蝕報酬，要求高速鐵路工程局應加速車站特定區土地之處分作業，並應在1個月內向立法院交通委員會提出改進計畫。
說明：
一、現況說明
(一)交通部高鐵局管有站區土地說明
政府為辦理高鐵沿線站區土地開發業務，於民國88年間陸續公告實施桃園、新竹、臺中、嘉義、臺南等五車站特定區之都市計畫，其總面積為1,507.53公頃。該計畫並由交通部主管交通作業基金項下「高速鐵路相關建設基金」，辦理「高速鐵路車站特定區區段徵收土地開發計畫」。其中由交通部取得五站剩餘可建地共計305.24公頃土地（產業專用區132.84公頃、商業區33.31公頃、住宅區70.81公頃、其他168.28公頃），其中包含以設定地上權方式交予台灣高鐵公司負責開發經營之附屬事業用地30.14公頃。
1
其他包括高鐵附屬事業用地、有償撥用公設及事業、灌溉設施用地、特定事業用地、原土地所有權人優先買回土地及增配抵價地等。
高鐵局截至目前為止，已開發處分共計167.38公頃，待開發處分土地共計137.86公頃，約佔45.17%。然若進一步分析各站開發處分情形（詳表1），可發現開發處分進度落後之車站特定區以臺南為主，進度未達總面積之20%，而桃園站開發處分進度達71%，新竹站更高達88%，臺中站則約57%。
表1 高鐵局管有剩餘可建地已開發處分情形
資料截止日期：104.01.31
車站
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桃園
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新竹
|
臺中
|
|||
項目
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已開發處分
|
待開發處分
|
已開發處分
|
待開發處分
|
已開發處分
|
待開發處分
|
面積
(公頃)
|
46.93
|
18.80
|
60.09
|
37.37
|
27.95
|
|
百分比
|
71.40%
|
28.60%
|
88.75%
|
11.25%
|
57.21%
|
42.79%
|
車站
|
嘉義
|
合計
|
||||
項目
|
已開發處分
|
待開發處分
|
已開發處分
|
待開發處分
|
已開發處分
|
待開發處分
|
面積
(公頃)
|
7.80
|
10.53
|
15.20
|
72.96
|
167.38
|
137.86
|
百分比
|
42.55%
|
57.45%
|
17.24%
|
82.76%
|
54.83%
|
45.17%
|
資料來源：交通部高鐵局
(二)開發招商作業對區段徵收財務計畫之挹注
高鐵局剩餘可建地開發處分之目標在滿足區段徵收自償為主，因此在辦理開發處分作業時，仍需一併考量市場胃納及兼顧區段徵收財務需求之影響，以避免短期內大量釋出土地而影響標售價格及招商作業。
高鐵局剩餘可建地的開發處分，經考量各筆土地之不同屬性，包括區位、規模等，在策略上採取標售及土地開發模式並行的模式，部分土地以標售方式處分，以支應每年公債利息之資金需求，其他土地採出租、設定地上權或聯合開發方式收取租金與權利金，待特定區土地長期增值效益顯現後再予處分，以達到財務自償的目標。依據高鐵局截至目前為止之辦理情形，整體財務計畫預估應能達到自償的財務目標。以下就處分及招商成果分別說明：
1.土地處分成果
總計5站已處分土地面積約167.38公頃，處分收入約446億元。
2.已招商簽約案件
截至目前為止，高鐵站區土地已完成9件招商簽約案件，主要集中於桃園、新竹、臺中及左營站，吸引民間投資金額約306億元（不含土地租金及權利金）。
表2 高鐵站區土地開發已招商簽約案件表
項次
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案名
|
土地面積
|
簽約年期
|
民間投
資金額
|
桃園站
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高鐵桃園產業專用區開發經營案
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218,803
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101年
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約112億
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桃園機場捷運A19站土地開發案
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16,814
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101年
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約51億元
|
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新竹站
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新竹世興段46、47地號開發經營案
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9,180
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102年
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約30億元
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新竹世興段43地號招商開發案
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5,037
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97年
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約15.5億元
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臺中站
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臺中新高鐵段101、108地號開發經營案
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37,056
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104年
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約31億元
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臺中站新高鐵段28、31地號 開發經營案
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29,225
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99年
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約2.0億元
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臺中站新高鐵段38、39地號 開發經營案
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17,947
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100年
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約1.4億元
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左營站
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高鐵左營車站事業發展專用區開發經營案
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10,563
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94年
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約58.2億元
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左營附屬事業開發大樓出租案
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7,915
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98.年
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約5.1億元
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資料來源：交通部高鐵局
(三)嘉南地區招商困難度高，為本計畫推動主要課題
由上述統計資料顯示，目前高鐵局承辦高鐵車站周邊之土地招商業務，主要面臨之課題係來自於嘉義及臺南地區招商困難度高所致，亦為高鐵局後續推動招商亟待克服之重點。
二、中南部地區招商進度不若預期之檢討
高鐵局過去為吸引廠商參與地上權招商案件，除採用經營權利金方式，降低廠商開發初期一次繳納開發權利金之負擔，同時並採營運初期底價較低，後期營運穩定、成熟後底價較高之方式，惟於嘉南地區仍無法吸引廠商參與，顯示出南部廠商對於出租或地上權招商尚無法認同。
另一方面，參考財政部國有財產署辦理之中南部地上權案件，其脫標率亦遠低於北部。分析地上權案無法於此地區獲得投資人認同之主要原因，可歸納為下列因素：
(一)有土斯有財觀念，期待長期資產增值
由於地上權最大的優勢是土地取得成本相對較低，產品價格較相同地區的所有權產品較具市場競爭力，因此國產署或地方政府過去就非公用土地採設定地上權方式辦理作業，在土地成本屢創新高的雙北市，成為投資者爭相競逐的重要標的。例如102年國產署辦理之臺北學苑舊址設定地上權案、101年臺北市政府辦理之世貿二館舊址地上權標售案，其標售價格均創下當期之新高。然而在地價仍具漲幅空間的中、南部地區，因市場土地存量高與房價相對較低，導致地上權招標並非市場主流。若投資人在短期內對投資標的之商機較為審慎保守，則其將更需以長期持有土地（而非逕行開發）賺取資產增值之利得。高鐵局在幾次嘉義及臺南站招商流標之檢討中，訪談廠商未參與投標理由時，廠商皆數度表達中、南部地區對所有權持有的偏好。
(二)地上物期滿無償歸政府所有，導致投資效益偏低
採出租及設定地上權招商方式，地上物於合約期滿需無償歸政府所有或拆屋還地，由於投資人對不動產建物殘值的興建投資將於合約期滿後歸零，加上投資人無法享有土地增值之效益，使投資效益偏低，在嘉義及臺南市場環境尚不成熟之地區，以出租及設定地上權方式招商，確有其困難度。
(三)高鐵站區土地非位於發展成熟區域，市場缺乏需求支撐
嘉義及臺南車站特定區同樣面臨發展遲緩之問題，依據建照申請統計資料及實際勘查，目前嘉義車站特定區開發面積約為13%，臺南車站特定區開發面積僅約8%，大多數土地均未開發。
經訪談潛在投資者，均表示目前嘉義及臺南車站周邊無重大開發及商業設施，距離市中心約30分鐘車程，商業活動無法延伸至本區域，臺南車站特定區周遭除了交通大學光電研究所及零星之住宅開發外，多數土地均處於閒置狀態。
三、加速高鐵車站特定區土地處分策略
依據國內新市鎮之開發案例，從規劃開發到區域發展成熟，往往需要20~30年的時間。目前高鐵站區之開發推動約十年，其中桃園及新竹站區受惠於政府重大建設的投入，其發展歷程較國內其他新市鎮開發案例快速，顯示循序引導產業及重大建設進駐帶動特定區開發具有一定之效益，基於過去之辦理經驗、檢討中南部地區之特性，高鐵局已研擬加速招商開發策略說明如下。
(一)因應南部地區市場特性，擬採階段性標售促進招商開發
截至103年底，高鐵局於桃園、新竹、臺中及左營車站地區已陸續完成9件招商案，然於嘉義及臺南車站特定區，高鐵局就產業專用區及商業區土地，於99年底起，陸續辦理過共計6次標租或地上權招商案，惟均無法成功引進投資人參與。在各特定區市場成熟度不一的情形下，針對市場成熟度較為不足的嘉義站及臺南站，為加速車站特定區之招商開發，擬採取更為積極的策略。
高鐵局於103年7月研擬「高速鐵路車站特定區土地階段式標售作業計畫」，擬先行就嘉義、臺南車站特定區產業專用區部分土地改以階段式標售方式辦理（即以標售、先租、後建、再辦理產權移轉之方式式），以加速車站特定區之發展，並符合地方政府之期待。案經報行政院，於104年1月26日奉院核復略以：原則尊重……審慎妥處。
(二)積極督促台高公司就附屬事業用地進行開發
高鐵局完成五站用地交付並設定地上權予台灣高鐵公司辦理高鐵車站用地（41.47公頃）及附屬事業用地（30.14公頃）開發部分，由於該等土地位於車站第一排之區位優勢，依過去高鐵局辦理招商之經驗，許多廠商均表達高度投資意願，然台高公司因該公司財務狀況、站區開發合約及地上權抵押予銀行團等規定與限制，影響開發廠商合作意願與進度，致使站區土地目前未能進行長期開發。未來將視台灣高鐵公司有關財務改善方案之辦理狀況，再行決定附屬事業用地之開發策略。
(三)加強與地方政府合作，提高招商誘因及行銷管道
從桃園、新竹車站發展經驗及前述案例可歸納出，政府重大公共建設的投資，將有助於加速站區的發展速度，過去國發會亦曾建議政府10億元以上公共建設優先選擇於高鐵車站特定區內設置。然檢視如臺中軟體園區、嘉義故宮南院及臺南都會公園等地方重大建設，最後仍未選擇於站區內開發，其中有關土地取得成本為關鍵因素之一。因此，未來除仍需積極與地方政府合作，爭取重大建設之設置，如目前國發會審核中之中研院南部分院計畫等，同時高鐵局就土地提供之機制上，將參考如國產署與觀光局推動平價旅館計畫、或台北市政府與經濟部貿易局開發南港展覽二館之模式，由土地管理機關與產業發展權責機關合作，或在土地價款支付上採取分期繳付等方式，皆為可促進政府重大建設設置之誘因。
此外，從桃園車站及台北大學特定區的發展經驗得知，透過都市計畫檢討作業，使土地使用規範能符合市場期望，亦為另一種促進土地開發的重要策略。惟高鐵車站特定區之都市計畫權責為地方政府管轄，過去高鐵局已積極與各縣市政府就都市計畫及土地使用管制放寬議題進行溝通，除在桃園、新竹及嘉義已獲得初步成效外，目前包括臺中及臺南皆進行相關檢討作業中，未來仍需持續與地方政府溝通，以加速相關作業之進行。
(四)兼顧市場胃納及財務計畫資金需求，分年辦理招商及標售作業
鑒於高鐵局剩餘可建地開發處分之目標在滿足區段徵收自償為目標，因此在辦理標售及招商作業時，仍需一併考量市場胃納及兼顧區段徵收財務需求之影響，以避免短期內大量釋出土地而影響標售價格及招商作業。高鐵局已就待標售及招商土地擬定分年辦理計畫，並且逐年進行滾動式檢討，期透過穩定釋出土地供給之策略，使土地處分成果得以達成財務自償之目標。
四、交通部高鐵局將依上述策略，逐年檢討、擬定土地處分計畫，104年度土地處分計畫如下：
(一)挑選各站特定區區段徵收賸餘住宅區或商業區土地辦理標售
(二)新竹站世興段43地號建物辦理標售
新竹車站特定區世興段43地號土地聯合開發分回房產尚有2戶建物，預計擇期辦理標售。
(三)新竹站世興段24、25地號商業區、臺中站新高鐵段89、90、96地號商業區擇期辦理招商作業。
(四)臺南站武東段276地號產業專用區與臺南市政府合作辦理階段式標售作業。
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